摘要: 2024年2月21日至23日，金融行动特别工作组(FATF)召开第三十三届第五次全会，讨论了FATF 2024年至2026年战略重点;更新了《风险为本指引——建议25(法律安排的受益所有权和透明度)》;同意就建议16(电汇)及其释义修订方案公开征求意见;修订建议8 (非营利组织)的评估方法;通过澳大利亚和美国的强化后续报告，审查俄罗斯后续报告质量和一致性问题;将肯尼亚和纳米比亚列入“灰名单”，将巴巴多斯、直布罗陀、乌干达和阿联酋移出“灰名单”;任命来自墨西哥的 Elisa de Anda Madrazo为FATF下任主席。

2024年2月21日至23日，FATF在法国巴黎举行第三十三届第五次全会，这也是新加坡担任FATF主席国两年任期内的第五次全会，来自全球200多个国家或地区的代表及国际货币基金组织、联合国、世界银行、国际刑警组织和埃格蒙特集团等观察员组织代表参会。本次会议的主要成果如下。

一、战略重点

FATF每隔两年确定一次今后工作战略重点，由部长级会议通过并作为宣言发布，本次全会讨论了2024-2026年战略重点，包括以下四项:

(一)下轮评估聚焦有效性

具体工作包括支持下轮评估、培训、保持全球网络评估一致性、解决欧盟超国家评估问题、在下轮评估初期开展回顾等。

(二)加强全球网络有效性和凝聚力

具体工作包括协调区域性反洗钱组织参会和培训，支持区域性反洗钱组织秘书处、召开FATF与区域性反洗钱组织的高层年会、提高FATF成员对区域性反洗钱组织的支持、提高区域性反洗钱组织话语权、做好下一轮评估和质量与一致性审查工作等。

(三)有效执行FATF标准

具体工作包括推动执行受益所有权和资产追缴新标准、避免滥用FATF标准造成负面影响、更新国家洗钱风险评估指引、更新全球恐怖融资风险评估、评估逃避扩散融资制裁风险、更新洗钱犯罪调查指引(包括地下钱庄/哈瓦拉)等。

(四)应对金融创新风险并加强公私合作

具体工作包括监控虚拟资产风险、制订支付透明度指引、注重信息共享和保护、推进新技术运用等。各成员对上述战略重点基本达成共识，2024年4月部长级会议将在美国华盛顿举行，届时FATF将提交并审议通过上述战略重点。

二、国际标准

(一)更新《风险为本指引——建议25 (法律安排的受益所有权和透明度)》

2023年2月，FATF全会修订了建议25，并决定更新相关指引。FATF更新建议24/建议25及其指引，旨在提高全球受益所有权透明度，帮助识别犯罪分子利用空壳公司或其他复杂结构、信托或其他法律安排藏匿或清洗犯罪资产的行为。

一年来，FATF成立起草项目小组，完成指引初稿，向所有代表团及全球征求意见，根据反馈意见进行了多轮讨论和完善，形成指引修订稿，在本次全会被审议通过，更新后的 《风险为本指引——建议25 (法律安排的受益所有权和透明度)》旨在为各国执行新建议25提供详细指导，以促进全球金融体系的透明度和稳定性。

新指引主要包括以下内容，一是风险为本原则。指引强调了风险为本方法在理解和评估信托和其他类似法律安排中的重要性，提出了在识别、评估和管理法律安排相关风险时应遵循的基本原则。二是获取和验证受益所有权信息。新指引详细说明了如何获取，验证和更新曼益所有权信息，包括使用可靠的数据来源和采用适当的技术手段，强调金融机构和其他主管机关在获取和验证信息时的责任和义务。三是透明度和信息共享。新指引提倡增加信托和其他法律安排的透明度，包括公开披露受益所有权信息，强调国际合作和信息共享在打击金融犯罪(含洗钱)活动中的重要性。四是监管和合规要求。新指引明确了金融机构和其他主管机关执行建议25的具体监管和合规要求，指导各国制定和执行相关政策，程序和内控制度。五是适用和挑战，新指引也讨论了建议25在不同国家和地区的适用性，以及可能存在的实践挑战，提出了解决策略和建议，以促进全球范围内的一致性和有效性。

(二)同意就建议16 (电汇)及其释义修订方案公开征求意见

G20倡议实现更快、更便宜、更透明和更具包容性的跨境支付。为落实该倡议，结合近年来全球支付方式的新变化，2023年2月，FATF启动修订建议16及其释义，经过项目组多次讨论、征求意见等，形成建议16及其释义修订建议稿。考虑到该项修订可能对全球金融系统产生重大影响，FATF全会决定就修订建议稿公开征求意见，同时鼓励各国与国内相关各方进行磋商。

此次修订旨在进一步提高支付业务的透明度，增强反洗钱和反恐怖融资措施的有效性，促进与全球支付标准的融合。主要修订建议包括:一是术语。使用“付款或价值转移透明度”代替“电汇”，引入“债务人”和“债权人”，增加地址、货币价值转移服务网络等新术语，以更好地应对日益复杂的金融环境。二是支付链条。进一步明确支付链条的定义——支付链条是电汇业务中的重要环节，涉及多个参与者和多个步骤，将明确支付链条的起始点。三是支付链各方职责。包括汇款行、中间行、收教行等各方在支付业务中的具体职责，如核实相关信息、监测交易以及信息资料保存等。四是豁免方案。在某些特定情况下，金融机构可能无法完全遵守建议16的要求，此时可以适用FATF规定的豁免方案。五是汇款人和收款人信息质量要求。包括对信息准确性和完整性的要求，以及更新和维护信息的要求，以更好地追踪资金流向。FATF已于2024年2月就建议16(电汇)及其释义修订方案公开征求意见，计划于4月在维也纳与私营部门举行论坛，与私营部门再次交换意见，预计在6月全会通过建议修订稿。

(三)决定监督重要国家执行虚拟资产国际标准的情况

2018年10月，FATF强化建议15 (新技术)的要求，将虚拟资产相关要求纳入国际标准。2023年2月，FATF全会通过了“虚拟资产联络组工作计划:提升建议15合规性的路线困”，其中一项工作是发布“有实质重要虚拟资产活动的国家(含地区，下同)”执行建议15的进展情况表，涵董所有FATF成员和其他有“实质重要虚拟资产活动的国家”。2023年6月，FATF确定了识别“有实质重要虚拟资产服务提供商活动国家”的方法，即拥有交易量超过全球0.25%的虚拟资产服务提供商或超过100万名用户。

本次全会通过《虚拟资产联络组路线图:有实质重要虚拟资产服务提供商活动的国家执行建议15情况表》，其中包括FATF 40个成员以及21个非FATF成员执行虚拟资产标准的情况。整体而言，所有这些成员都对虚拟资产行业开展了洗钱和恐怖融资风险评估，绝大多数国家对该行业进行了监管和采取禁止政策，但没有任何国家能够在建议15上做到“完全合规”，半数以上国家可以达到“大致合规”，其他国家仍“不合规”或“部分合规”。FATF将持续监督这些国家执行虚拟资产国际标准的情况，并将于2025年更新上述情况表。

此外，会议还讨论了建议1 (评估风险和运用风险为本的方法)修订进展情况，强调对该标准进行有限、有针对性的修订，决定继续修订工作并更新《FATF反洗钱和反恐怖融资措施与金融普惠指引》。

三、国际评估

(一)修订建议8 (非营利组织)评估方法

2023年10月，FATF全会修订了对建议8 (非营利组织)及其释义。新标准强调风险为本原则，要求各国只对有恐怖融资风险的非营利组织采取风险控制措施;而对无风险或者低风险的非营利组织，允许不采取额外风险控制措施，可以开展恐怖融资风险宣传培训等;认可非营利组织采取的自我管理措施，如内控机制和政策等;明确风险控制措施不能影响合法非营利组织的正常业务。

按照新标准，本次全会修订了第五轮评估方法，将新标准要求转化为评估指标。在第五轮互评估中，各国将根据修订后的标准接受评估，并需证明本国正采取风险为本的方法，防止非营利组织被滥用，同时不会干扰或阻碍合法慈善活动。

(二)修订建议23关于特定非金融机构集团的评估方法

2021年10月，FATF全会通过了对 建议23 (特定非金融行业和职业:其他措施)的说明文件，指出在建议23中，与建议18 (内部控制、境外分支机构和附属机构)对应的是采取与金融集团类似结构的特定非金融机构集团。

为确保下轮评估标准的一致性，本次全会修订了建议23的评估方法，在“评估员须知”中增加说明：在评估建议23时，评估员应考虑被评估国是否要求特定非金融机构采取符合建议18对金融集团规定的内控措施。

(三)审议通过澳大利亚第四次强化后续报告

澳大利亚第四次强化后续评估报告重新评估了7项建议，提出将建议 10(客户尽职调查)、建议18 (内部控制、境外分支机构及附属机构)、建议26 (对金融机构的监管)评级由“部分合规”上调为“大致合规”、建议13 (代理行业务)评级由“不合规”上调为“合规”、建议17 (依托第三方的尽职调查)评级由“部分合规”上调为“合规”;建议2 (国家层面的合作与协调)评级维持“大致合规”、建议15(新技术，含虚拟资产)评级由“合规”下调为“部分合规”。FATF会议重点讨论了建议10,主要问题是澳大利亚未明确要求义务机构在客户为法人或法律安排的情况下应理解其所有权结构，评估组认为，澳大利亚修订了反洗钱法律，要求义务机构理解客户的业务性质和控制结构，虽然未明确规定理解所有权结构，但部分弥补了缺陷，满足了大部分要求。

最终，FATF会议通过澳大利亚第四次强化后续报告;考虑澳大利亚在2026年3月开始第五轮评估，决定结束澳大利亚第四轮评估程序。至此，澳大利亚在40项建议中已达标(评级 为“合规”或“大致合规”) 30项，剩余10项未达标(评级为“部分合规”或“不合规”)。

(四)审议通过美国第七次强化后续报告

美国第七次强化后续报告重评了 建议24 (法人的透明度和受益所有权)，建议将评级由“不合规”上调为“大致合规”。美国通过《公司透明法案》，要求部分美国和外国公司向金融犯罪执法局(FinCEN) 报告受益所有人和其他信息;上述信息统一存储在系统中，主管部门可直接获取;美国对受益所有权的定义与FATF一致，相关法律和规章规定了违规处罚措施。部分代表团就美国受益所有人报告豁免范围提出异议，FATF就此问题进行讨论，认为美国豁免报告义务的大多数实体受到了严格监管或已经执行受益所有人披露要求，因此无需重复报告。

最终，FATF会议通过美国第七次强化后续报告;考虑美国在2026年6月开始第五轮评估，决定结束美国第四轮评估程序。至此，美国在40项建议中已达标32项，剩余8项未达标。

(五)审查俄罗斯后续报告质量和一致性

2019年10月，FATF全会通过俄罗斯互评估报告，俄罗斯进入常规后续程序，按规则应在3年后报告后续进展。2023年2月，由于FATF暂停俄罗斯成员资格，俄罗斯转向欧亚反洗钱组织(EAG)报告后续进展。2023年12月，EAG全会通过俄罗斯第一次常规后续评估报告，将执行联合国安理会定向金融管制相关两个指标(建议6和建议7)的评级由“部分合规”提升为“大致合规”。在此后全球“质量和一致性审查”过程中，部分国家提出异议，认为俄罗斯对个人执行定向金融管制的要求不够具体，建议降级并发回EAG修改报告。

FATF评估与合规工作组就此展开讨论:秘书处分析认为，“俄罗斯常规后续报告对建议6和建议7‘大致合规’评级及其分析存在严重问题，可能会影响FATF的可信度”。许多代表团表示关切，认为俄罗斯对定向金融管制义务和执行手段范围的规定存在不足，削弱了有效执行定向金融管制和对违规自然人处罚的能力;鉴于俄罗斯的风险和国情，俄罗斯的上述缺陷并非“轻微”，其后续报告给出的“大致合规”评级将与其他评估报告不一致。同时，有部分代表团认为EAG评估分析能够支持现有评级，强调应尊重EAG所作的评估和决定。最终，工作组未就上述问题达成共识，根据FATF规则，俄罗斯第一次常规后续报告的质量和一致性程序完成，EAG无需修改俄罗斯后续评估报告，会后公布报告。至此，俄罗斯在 FATF 40项建议中已达标37项，剩余3项未达标。

此外，根据FATF 2023年10月修订的资产追缴相关国际标准，会议还讨论了如何修订资产追缴相关合规性指标(建议4、建议30、建议31、建议38、建议40)和有效性指标(直接目标8和直接目标2)的评估方法，决定会后征求意见，下次全会完成相应修订工作。

四、国际合作审查(“黑名单”和“灰名单”)

(一)应加强监控的国家或地区(“灰名单”)

FATF本次全会将肯尼亚和纳米比亚列入“应加强监控的国家或地区”名单(即“灰名单”)，将巴巴多斯、直布罗陀、乌干达和阿联酋移出“灰名单”。当FATF将某个国家或地区列入“灰名单”时，意味着该国或地区承诺在商定时间内完成行动计划、迅速解决其反洗钱和反恐怖融资体系中的战略性缺陷;当该国或地区解决了其战略性缺陷并按时履行承诺时，FATF则将其移出“灰名单”。

目前，“灰名单”中包含21个国家或地区。

表1 FATF “灰名单”国家

(二)呼吁采取行动的国家或地区(“黑名单”)

FATF将在打击洗钱、恐怖融资和扩散融资方面存在重大战略性缺陷的国家或地区列入“黑名单”，并呼吁对这些国家或地区采取行动，以保护国际金融体系。本次会议维持原“黑名单”不变。

目前，“黑名单”包括3个国家(见表2)。

表2  FATF “黑名单”国家

    五、类型研究

(一)通过伊斯兰国、基地组织及其附属机构融资更新报告

2015年，俄罗斯发起“伊斯兰国、基地组织及其附属组织融资更新报告”，由秘书处通过问卷形式每年三次向各代表团征集和报告信息，本次是自2015年以来的第23次更新报告。

报告指出，目前伊斯兰国、基地组织及其附属组织筹集和转移资金依赖的社交媒体正在从公开、未 加密平台( 如Twitter)转向加密、不 显眼的平台( 如Telegram) ;恐怖组织日益利用虚拟资产、稳定币筹款及转移资金，但货币价值转移服务(MVTS)，特别是哈瓦拉和现金掮客仍然是转移资金的主要方式;有些国家指出，恐怖组织仍通过小额汇款、预付卡等方式跨境转移资金。

(二)讨论社交媒体和流媒体平台对洗钱、恐怖融资、扩散融资的影响

FATF持续关注新兴风险，本次会议讨论了与社交媒体和流媒体平台相关的洗钱和恐怖风险及其影响，发现普遍的共同趋势包括:一是利用社交媒体和流媒体平台的欺诈、敲诈勒索、性剥削、恐怖融资等犯罪的规模和复杂性增加;二是洗钱和恐怖融资网络的人员招募和规模扩大;三是犯罪分子将社交媒体和流媒体平台本身作为转移非法资金的渠道;四是这些平台上的数字取证数据和开源情报有利于发现、调查洗钱和恐怖融资犯罪。此外，社交媒体和流媒体平台相关犯罪往往涉及跨国有组织犯罪，国际合作和公私合作对有效打击犯罪至关重要。

此外，FATF还讨论了更新《国家洗钱风险评估指引》、提高调查和起诉有效性的行动计划等项目的进展，听取了美国关于币安(Binance)洗钱案的报告，计划在2024年6月会议上重点讨论在线博彩平台的洗钱和恐怖融资风险，决定2024年继续举行联合专家组会议，交流信息和实践经验。

六、全球网络

(一)讨论区域性反洗钱组织评估路线图执行情况

FATF会议讨论了各区域性反洗钱组织推进本轮评估工作进展情况，区域性反洗钱组织已经完成了152个国家和地区的评估报告，尚有28个国家和地区的报告未完成，完成程度为84%。目前，区域性反洗钱组织存在评估报告质量不高、秘书处资源有限、人员不足等问题。FATF将进一步加强与区域性反洗钱组织的合作，提升评估报告和后续报告的质量和一致性，增加技术援助、强化信息共享，并呼吁FATF成员对区域性反洗钱组织提供长期支持。

(二)讨论区域性反洗钱组织下一轮评估的准备

FATF认可区域性反洗钱组织下一轮评估准备工作，尤其是下一轮评估日程安排和修订评估程序时间表。区域性反洗钱组织表示要加大培训力度，招聘充足的秘书处人员，提升评估质量与一致性水平。FATF支持国际货币基金组织和世界银行为区域性反洗钱组织开展下一轮评估提供帮助。此外，FATF呼吁各成员加大对区域性反洗钱组织的支持力度，计划在6月全会讨论更多激励措施。

七、内部治理

(一)决定FATF 2024-2026年主席人选

FATF全会决定任命Elisa de Anda Madrazo女士(墨西哥)为FATF 2024-2026年主席。她将于2024年7月1日，即现任主席T.Raja Kumar先生(新加坡)两年任期结束的次日履新。

De Anda女士现任墨西哥财政和公共信贷部的局长。在FATF,她曾担任墨西哥代表团团长、全球网络协调工作组(GNCG)联合主席、指导委员会成员，并于2020年7月1日至2023年6月30日担任FATF副主席。

(二)更新工作组联合主席

FATF现有5个工作组，分别负责评估与合规、全球网络协调、国际合作审查、政策制定、类型研究工作，每个工作组由2名来自成员或区域性反洗钱组织的代表担任联合主席，任期两年。由于任期结束，本次会议改选了部分工作组联合主席。