摘要: 2023年11月22日，FATF和OECD联合发布研究报告《利用投资移民项目洗钱》，该报告全面审查了与投资移民项目相关的洗钱和其他金融犯罪及腐败与税务方面的风险，并针对已知的风险漏洞提出落实责任与强化监督、确保充分审查、加强持续监测等措施建议。本文对主要内容进行编译整理，以供参考。

 

近年来，投资移民项目已迅速发展为一个规模达数十亿美元的全球性行业。每年，全世界有数以万计的人通过投资入籍和投资居留成为非出生地国家和地区的新公民或永久居民。随着投资移民项目的发展，不法分子滥用其清洗、隐瞒犯罪所得或实施犯罪活动的风险也在增加，包括利用投资移民项目进行欺诈活动、大规模清洗犯罪和腐败所得、将资产藏匿在监管有效性不足的司法管辖区、获取新身份以逃避税款或债务、避免资产没收或审查、非法跨境转移资金等。由于投资移民项目存在移民中介深度介入，且涉及多个政府部门，相关协调、监管具有一定挑战。当政府难以有效管理这些投资移民项目时，往往给犯罪分子留下可乘之机。

一、 投资移民项目的基本情况

投资移民指通过对东道国(开展投资移民项目、接受投资移民的司法管辖区，下同)经济进行投资，有效购买该国公民身份或居留权的移民类型，是一种东道国与新公民或居民之间基于在该司法管辖区的投资而建立的社会契约，包括投资入籍与投资居留。

(一)投资入籍和投资居留的定义

投资入籍指申请人完全或主要通过金融投资获得东道国的公民身份，对申请人在东道国的实际居住时间无要求。申请人通过该渠道能够更快地获取公民身份，由此获取旅行便利、进入国际金融体系及进行身份“漂白”(以不同的国籍或姓名获得新的身份)。申请人可通过对某司法管辖区的国库直接转账、购买或租赁当地房地产、在该国国内商业企业中投资股票或贷款、购买政府债券、投资或进行捐赠等方式入籍。

投资居留指申请人通过某种类型的金融投资获得在东道国的居住资格，部分东道国要求实际居留应达到一定时长。投资居留通常要求申请人在东道国内留下相对长期的财务记录，包括在东道国内购买或租用住宅、开设银行账户、支付公用事业账单和购买服务。申请人通常需经单独程序才可获得公民身份。

相较于投资居留，投资入籍能更快速和直接地提供作为公民的直接权利和获得护照的机会，无须实际居住与实地到访;投资居留虽然不直接提供护照，但能使不法分子本人、家人及其资产转移到东道国，甚至进一步通过东道国的免签政策转移到其他司法管辖区及其金融体系。在投资居留项目中，对申请人的实际居住及财务记录的要求能使东道国更了解申请人、有更长时间识别潜在的可疑活动。

(二)投资入籍和投资居留的办理程序

投资移民项目的申请程序大致涵盖三个阶段:预申请、申请受理和申请批准后的评估审查。

一是预申请。申请人往往在正式申请之前与营销代理、移民中介、礼宾公司和金融机构或财富经理接触，以评估自身是否符合相关移民项目要求。

二是申请受理。移民局通常依托独立职能部门或机构负责履行投资移民项目管理，或将投资移民纳入传统的移民项目流程。一些国家依靠调查、情报数据库和国际信息共享数据库(特别是国际刑警组织)对申请人进行核查和筛选;部分司法管辖区的投资移民项目需由金融情报中心先行批准。此外，部分项目的申请受理流程还涉及金融机构、尽职调查公司等，以对申请人资金及身份背景进行核实。

三是申请批准后的评估审查。在申请批准后，移民当局会在个人延长其签证或居留许可、申请不同类别的移民(定居)身份或申请入籍或公民身份时，对已批准的投资居留申请人进行审查和重新评估。此外，部分金融情报中心和尽职调查机构也会对申请人进行持续评估。

二、投资移民项目存在的洗钱及其他相关风险

(一)洗钱威胁和缺陷

投资移民项目主要面临三个方面的金融犯罪威胁:一是犯罪分子通过投资移民项目清洗非法资金，获取公民/居留身份，并滥用获得的公民/居留身份进一步从事犯罪活动。二是投资移民行业从业者利用投资移民项目从事欺诈活动、向相关公职人员行贿，以实现资金侵占，促成不当投资项目或清洗非法所得。三是东道国公职人员从投资移民项目中通过索贿等方式非法获利。

投资移民项目的缺陷与各具体项目的特征相关，但各项目的资金结构和流动大致相同。由于投资入籍项目能提供自由旅行、在另一司法管辖区成立公司、进入多个司法管辖区银行体系等多方面的便利，对不法分子更具吸引力。犯罪分子通常利用各投资入籍和投资居留项目间尽职调查标准和投资成本的不同，选择“最优”方案(见表1)。

表1投资入籍和投资居 留项目被犯罪分子“青睐”的优势

 

当存在以下情况时，犯罪分子可能滥用投资入籍/投资居留项目:一是政府或第三方服务提供商进行的审查极少或薄弱;二是对获得公民身份个人的监测或尽职调查薄弱，使其能够开立新的银行账户和成立公司;三是暂停或吊销护照的程序不足以应对护照持有人风险状况的变化;四是投资移民项目管理的透明度、问责制、监督管理不足;五是申请人有机会逃避追捕和防止资产追回;六是公共和私营部门之间缺乏信息共享。

(二)申请程序存在的缺陷

1.预申请阶段

因申请人在此阶段需要与营销代理、移民中介、金融机构、财富经理和礼宾公司等接触，这些实体会对申请人进行客户尽职调查。然而，这些主体本身也存在一定的风险隐患(见表2)。

表2在预申请阶段不同主体存 在的风险隐患

 

一些投资入籍和投资居留项目会与尽职调查公司签订合同，由尽职调查公司负责申请人信息收集、汇总、编写等工作，以及一些项目的评估工作。

2.申请受理阶段

该阶段由移民局主导，其他部门、机构配合。该阶段的参与方主要有金融机构、尽职调查公司、执法部门、金融情报中心和情报机构，以及多边执法合作机制。申请受理阶段作为整个投资移民项目中最重要的一环，最为严格但也存在一定隐患:一是金融机构未充分履职尽责，或其他机构过度依赖金融机构的客户尽职调查质量，导致客户尽职调查流于形式;二是尽职调查公司难以全面获取执法部门、金融情报部门的信息;三是当犯罪分子不存在前科或与东道国没有关联时，多边执法合作机制所提供的背景信息价值有限。

3.申请批准后阶段

对于投资入籍项目，移民局通常缺乏机会审查和重新评估申请人的移民身份是否合适，但当局在确定申请人不符合法律规定的情况下可撤销其公民身份，其具体规定因东道国公民权有关规定的不同存在较大差异。可撤销身份的情形大致包括以欺骗手段获得公民身份、投资活动未达最低要求、从事犯罪活动或威胁到东道国的国家安全等。

(三)项目面临的挑战和后果

1.身份“洗白”

一是通过投资入籍项目变更身份信息、获得新身份，以便自由旅行。逃避侦查，或利用新身份进入金融体系以规避客户尽职调查成其他强化措施。二是利用所获得的新身份切断与犯罪活动的美联，或进一步通过控制具有复杂结构的公司隐藏身份，从而增加金融机构、执法部门的识别难度。三是利用多个投资移民项目获取多个护照或居留许可并最大化利用其好处，如利用管理不善的投资入籍项目获得新身份，并以此申请其他司法管辖区的投资居留项目。

2.对申请人的审查不充分

一是部分项目的审批时间过短，相关审查可能不充分;二是在审查中引入第三方服务提供商时，商业竞争可能导致其审查速度过快或不充分;三是申请人自行提供的尽职调查报告容易被篡改或伪造、遗漏相关信息，或申请人可能提交对其最有利的报告;四是过度依赖其他相关方审查，可能会破坏多层审查机制的有效性;五是高风险个人规避审查，如将财富赠予家庭成员，由家庭成员成为投资移民项目的申请人，高风险个人作为家庭受抚养人提出申请，从而规避审查。

3.逃避追捕和阻碍资产没收

一是利用东道国与其他司法管辖区没有签订引渡协议的情况，逃避引渡;二是利用东道国与其他司法管辖区缺乏执法合作，或东道国缺乏开展金融犯罪调查能力的情况逃避追捕;三是利用司法协助条约缺失，或许多国家不承认“不定罪没收”且不提供此方面国际援助的情况，避免犯罪所得被造回；四是组合利用居留签证和公民身份以防止被驱逐，并隐明旅行史，以逃避旅行禁令和警示，避免被列入制裁名单。

4.公共部门与私营部门的利益冲突

部分投资移民项目的设计和实施中未明确公共部门和私营部门的职责分工。当私营部门参与项目的设计与实施时，若监管不到位，导致公共利益和个人利益之间出现重大冲突。中介机构等第三方的参与可能增加项目在金融犯罪和腐败方面的风险。

5.获得公民身份或居留权后实施的犯罪

许多提供投资入籍和投资居留的国家未将监测新公民/居民的活动纳入投资移民项目，可能导致不法分子通过进入金融体系、成立法人实体以隐瞒其与犯罪活动的联系。提供投资入籍和投资居留的国家应加强国内外执法部门的协调合作，加强对投资移民项目的持续监测。

6.纠正措施不足

一方面，即使发现申请人虚报信息、资金及财富来源，与犯罪活动相关联或入籍，获得居留后仍从事犯罪活动，也很少有暂停或吊销签证/居住证/护照的程序。另一方面，若申请人从未在东道国实际居住，则东道国难以实际取回被吊销的护照，申请人仍可将护照作为有效身份证件使用。

(四)与投资移民项目相关的其他金融犯罪风险

1.利用投资移民项目欺诈

部分财富经理和房地产经纪人通过制订欺诈性的投资计划，减少获得公民身份或居留许可实际所需的资金，以此吸引需要转移大量现金至其他司法管辖区但面临障碍的申请人(见表3)。

表3投资移民项目中欺诈性投资计划的类型

 

2.非法资金转移

一些申请人在财富经理和房地产公司的协助下，通过非正规渠道实现跨境资金转移，切断资金流动链条，模糊资金的真实来源。同时，投资移民项目还能为不法分子开展跨境交易提供掩护，许多投资移民项目积极鼓励申请人投资便于存储大量价值的资产(如房地产和股权)。

3.虚拟资产相关风险

投资入籍和投资居留项目可帮助申请人规避其母国虚拟资产有关规定，还能让申请人使用合法、更改后的身份通过虚拟资产服务提供商进入虚拟资产交易市场。同时，许多虚拟资产服务提供商的反洗钱和反恐怖融资工作较为薄弱或缺失，为包括洗钱者在内的网络犯罪分子隐匿身份、逃避侦查提供了可乘之机。

(五)与项目相关的腐败和税务风险

1.项目中的腐败问题

一是项目设计环节，当投资移民项目透明度、监督和问责不足时，易面临利用移民项目隐藏腐败资金、避免没收和起诉，或贿赂公职人员加快移民项目办理进程等腐败风险，中介机构的参与会加剧这种腐败风险。二是项目实施环节，公共部门通常难以充分核实申请人的身份及其财富来源，出于项目竞争压力，申请受理要求可能被放松;项目的内部控制、内部审计和协调合作缺位时，难以确保移民项目正常运行;私营部门参与项目设计和执行时可能存在利益冲突。

2.东道国的整体性风险和声誉风险

一是未实现的经济效益。投资移民项目的投资可能仅集中在少数行业和领域，也可能对当地市场造成负面影响，与投资移民项目的成本不匹配;依赖不稳定和不确定的投资移民项目来为经常支出提供资金，可能存在重大风险;投资移民项目如因审查宽松被认为易于滥用，还可能影响东道国的国际声誉和信誉。二是与免签证旅行和自由旅行区相关的风险。滥用投资移民项目进入第三国，可能导致免签旅行政策暂停，甚至损害国际关系;如果投资入籍者有权在第三国居住，与当地居民同等参与当地劳动力市场、享有社会福利，则可能破坏超国家协议。

3.税收透明度

投资移民项目可能被滥用于隐藏离岸资产、规避共同申报准则(CRS)的税务申报，如利用投资移民项目获得的身份隐瞒实际的税务居住地。所有的投资移民项目都可能被用于规避共同申报准则下的国际税务信息交换。

三、缓释措施和良好做法范例

报告基于各国和地区最佳实践、FATF与公共部门的咨询讨论及滥用投资移民项目的信息，提供了缓释投资移民项目风险的良好做法范例。根据FATF互评估情况，仅采取单一的缓释措施效果有限，各国和地区应结合实际情况酌情采取组合性的措施和做法，形成应对相关风险的有效机制。总体而言，各国和地区应在政府层面就投资移民项目的设计，实施和监督建立整体、协调的机制，并确保项目相关财政收入作为公共资金进入国家预算，并做好项目相关投资的监督管理。

(一)落实责任与强化监督

各国和地区应将签发护照的最终责任下放给特定的部门(机构),并指定一个专门的政府部门、国营公司或业务单位负责投资移民项目的日常运作，确保其拥有足够的权力和独立性。该部门及其他参与项目申请的相关方应接受有效监督，同时该部门应有权监管第三方尽职调查机构、申请代理机构及相关专业服务提供商，包括有权永久取消专业服务提供商或代理机构的展业资格。

为了确保投资移民项目的质量， 各国和地区应当采取以下措施:一是不应提供限时的投资移民优惠，防范申请数量波动以及确保申请质量；二是禁止激进或不当营销，如宣传可实现金融保密、避税和规避签证要求等;三是使用多个独立尽职调查提供商对同一申请人开展尽职调查;四是给予申请处理流程充足、合理的时间，并延长复杂和高风险案件的处理时长;五是鼓励专业服务提供商和代理机构获得许可或进行注册，并接受监管和监测，确保反洗钱和反恐怖融资要求落实到位；六是要求申请代理人应当是合格的。受监管的专业服务提供者(如律师、房地产经纪人等);七是对投资入籍或投资居留后申请入籍的情形明确资格要求;八是要求相关投资与增加就业等实际经济利益挂钩;九是提供充足、可持续的工作资源;十是发布有关投资移民项目的年度报告以提高透明度；十一是限制年度投资移民计划申请量，但应同时考虑有关寻租风险。

(二)确保充分审查的措施

一是应建立多层次的审查程序，要求持牌代理人、有关部门和资金收款方(如金融机构、房地产开发商等)开展独立的客户尽职调查。二是对申请人开展线上或线下面谈，了解其申请原因并核实信息，核验提交材料。三是要求申请人披露当前有效的公民身份并予以核实，特别是通过投资移民项目获得的身份。四是开展执法部门核查，包括通过当地和国际执法部门、金融情报部门等渠道开展背景调查和犯罪记录调查。五是加强对政治公众人物、受定向金融制裁人物的识别和关注。六是制定高风险个案上报流程，确保复杂案件经资深工作人员处理。七是在主管部门内建立尽职调查小组，承担审查和有关个案申请决定尽职调查的职能，适当评估申请者风险。八是加强对审查人员的培训。九是建立复核、同行审查和互助等机制。十是在审查者和私营部门之间建立“防火墙”，避免腐败和利益冲突。十一是鼓励建立生物特征数据库。

(三)加强持续监测的措施

一是持续监测投资入籍护照，加强对中高风险申请人的定期审查，酌情召回或撇销证件，并要求金融机构将技露公民身份或曾用名纳入客户尽职调查流程。二是建立健全投资入籍客户相关可疑交易报告的审查程序，并对其活动趋势开展持续监测。三是借助现有国际执法合作机制(如国际刑警组织和国际制裁名单)审查申请人的情况。四是加强对已识别政治公众人物的持续监测。五是利用尽职调查公司进行持续监测。

(四)纠正措施

一是应制定相关法律或监管措施，明确对投资移民项目中虚假或误导性陈述的处罚规定，以便在需要时可采取有效的纠正措施(如停用、撒销和召回护照等)。二是各国和地区应根据FATF《四十项建议》的建议 37、建议40及国际反腐败标准，保存相关记录并确保可在司法协助或国际合作请求中提供有关信息。三是在吊销护照、居留许可或签证后进行回顾审查，以发现薄弱环节。

(五) 其他措施

一是在个人身份证件上注明其身份通过投资入籍项目获得，以便金融机构有针对性地开展客户强化尽职调查。二是在投资入籍护照上列明个人所有曾用名别名/婚前姓名。三是禁止在投资入籍项目的申请过程中或批准后更改姓名;若因婚姻/同居关系更改姓氏，则需在申请人的身份证明文件注明婚前姓氏。四是加强政策宣传，如加大投资入籍相关信息和资金的透明度。五是公布相关资金的流向和使用情况，以确保其得到监督。六是要求金融机构认真履行FATF《四十项建议》建议10所规定的客户尽职调查义务，要求客户披露所有国籍及护照，并对投资移民的客户在其全生命周期内持续监测风险。

对于腐败、税收等风险，还可考虑:一是金融机构应遵循监管部门的指导，努力提高税务透明度;二是在制定或审查投资移民项目时，应进行腐败风险评估，在项目的全生命周期持续评估和处置相关风险;三是有效管理公共及私营部门间的利益冲突，明确相关角色和责任;四是加强与腐败风险有关的定期培训;五是加强部门间协调合作和国际合作，提高信息共享和司法协助的有效性。

对于移民风险，还可考虑:一是评估项目的成本和收益，在制定或审查投资移民项目时，应考虑短期经济收益(包括项目稳定性)是否足够广泛和显著，以抵消合规成本和长期影响;二是加强申请人与东道国的实际联系，如要求实地居住;三是加强面向国内和国际的宣传，共享统计信息(如申请人、授予身份、投资规模和类型，以及项目的有效性、审计结果等)。